Há uma pergunta que regressa sempre que o Estado expropria em nome de um grande projeto: até que ponto a urgência pode comprimir as garantias de quem é expropriado?
No caso das expropriações para a Linha de Alta Velocidade Porto–Lisboa em Vila Nova de Gaia, o Secretário de Estado das Infraestruturas declarou, em despacho de 12 de março de 2020, a utilidade pública com carácter de urgência de diversas parcelas naquele concelho. Vale, por isso, a pena perguntar se essa urgência assenta numa justificação objetiva — ou se traduz, ao invés, uma conveniência administrativa travestida de necessidade.
O que está em causa
O artigo 62.º da Constituição garante o direito de propriedade, mas não o consagra como absoluto: admite, com efeito, a expropriação por utilidade pública, desde que fundada na lei e acompanhada de justa indemnização. Esta é a tensão estruturante do regime expropriativo — e a função social da propriedade opera aqui como limite interno, não como cheque em branco.
O problema, contudo, reside noutro ponto. O Código das Expropriações permite atribuir carácter de urgência à expropriação no próprio ato declarativo da utilidade pública, sem definir com rigor o que seja «urgência». Como observa Carla Amado Gomes, estabelecer os pressupostos desse conceito pertence à margem de livre apreciação administrativa — o que, num Estado de Direito, exige vigilância jurisdicional atenta.
Além disso, as consequências da urgência não são leves. Em primeiro lugar, dispensa-se a tentativa prévia de aquisição por via do direito privado. Em segundo lugar, confere-se à entidade expropriante a posse administrativa imediata. Por fim, difere-se o depósito da indemnização. O próprio Tribunal Constitucional reconheceu, com franqueza, que o regime «ganha em tempo o que perde em forma». A fórmula é feliz, mas não resolve o problema: a perda em forma tem custos, e esses custos recaem sobre os expropriados.
A urgência do todo não se transmite às partes
Aqui reside, a meu ver, o ponto crítico. A urgência do projeto no seu conjunto não se comunica automaticamente a cada parcela. Por conseguinte, a atribuição genérica do carácter de urgência a todas as expropriações de um megaprojeto, sem avaliação casuística das razões que a justificam em concreto, configura uma compressão dificilmente compatível com o princípio da proporcionalidade.
O Supremo Tribunal Administrativo tem, aliás, densificado o dever de fundamentação da urgência: este reveste dupla vertente, abrangendo não só a utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da própria urgência. A mera invocação genérica do interesse público na execução do TGV não satisfaz este standard. Com efeito, uma coisa é fundamentar a utilidade pública; outra, bem diferente, é fundamentar a urgência. Esta não se presume — tem, pois, de demonstrar-se em concreto.
O que diz a jurisprudência constitucional
O Tribunal Constitucional já validou regimes expropriativos de urgência, designadamente no âmbito do Programa Polis. No entanto, a ratio desses acórdãos assenta numa circunstância que importa sublinhar: a urgência resultava de uma circunstância extraordinária — o prazo de financiamento comunitário, que delimitava no tempo a realização do programa.
No TGV, pelo contrário, a urgência não decorre de um prazo de financiamento externo. Decorre, isso sim, da necessidade de cumprir um calendário de execução de um projeto de infraestrutura de interesse nacional. A questão é, portanto, saber se esta justificação é materialmente equivalente. Arrisco uma resposta: não é. O prazo comunitário constitui uma circunstância externa, objetiva e temporária, que escapa ao controlo da Administração. O calendário de execução, por seu turno, constitui uma circunstância interna, política e modificável. Confundir uma com a outra é um erro dogmático com consequências práticas significativas.
A lição do TEDH
O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos oferece um critério complementar que reforça estas exigências. O artigo 1.º do Protocolo Adicional n.º 1 exige, com efeito, um justo equilíbrio entre o interesse geral e a proteção do direito de propriedade. Por outras palavras, uma medida expropriativa não pode impor ao proprietário um encargo excessivo.
No caso Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão e Outros c. Portugal, o TEDH sublinhou que atrasos anormalmente longos no pagamento da indemnização colocam o expropriado numa posição de incerteza que agrava a sua perda financeira. Por conseguinte, a atribuição generalizada da urgência, ao dispensar a fase negocial e ao diferir o pagamento, cria uma assimetria estrutural entre a posição da entidade expropriante — que dispõe da posse imediata — e a do expropriado — que fica privado do bem sem contrapartida indemnizatória imediata.
O que se poderia fazer de diferente
A análise de direito comparado revela soluções que o legislador português poderia considerar. O direito espanhol prevê, desde logo, uma compensação específica pelos «perjuízos por rápida ocupação». O direito francês exige, por sua vez, a intervenção do juiz para autorizar a tomada de posse, mesmo em procedimentos de urgência. O sistema italiano, apesar das suas fragilidades, sofreu reiteradas condenações pelo TEDH que conduziram a reformas.
Em Portugal, ao invés, o regime de urgência dispensa a fase negocial, confere posse administrativa imediata e difere o depósito prévio — sem prever qualquer compensação específica pela urgência e sem exigir intervenção judicial prévia. Esta é, portanto, uma posição de particular fragilidade garantística.
Em suma
O carácter de urgência não pode converter-se num cheque em branco para a Administração. A urgência deve, pois, fundamentar-se, mostrar-se proporcional e limitar-se no tempo. Além disso, importa preservar as garantias dos administrados na medida do possível.
No caso concreto das expropriações para o TGV em Gaia, a questão que se coloca é saber se a urgência invocada assenta numa justificação objetiva e se a compressão das garantias se revela proporcional ao fim de interesse público prosseguido. A resposta exige análise casuística. Contudo, uma coisa me parece clara: quando a urgência se torna regra, deixa de ser exceção justificada pelo interesse público e passa a ser instrumento de facilitação administrativa. E isso, num Estado de Direito, é problemático.
